毕业论文代写：论个人信息的行政法保护

信息网络技术不断发展与政府公权力日渐扩大，非法或者不合理地收集、保存和处理个人信息的现状日趋严峻。在分析我国个人信息行政法保护存在的问题的基础上，借鉴国外个人信息行政法保护的立法经验，从确立基本原则、明确程序规制、完善相关制度方面提出具有可操作性的建议。

[关键词] 个人信息；个人信息权；行政法保护

[Abstract]With the development ofinformation network technology and the expansion of the goverment publicpower,the phenomenon that collecting、preserveing and handling personalinformation illegally or unreasonable become more and more rigorous.Based onanalysing the problems of personal information administrative protection anddrawing on the experience of foreign nation’s personal informationadministrative protection, put forward some feasible suggestions from theaspects of establishing basic principles、expliciting rules of order andconsummating relevant system.
   [Keywords] personal information;individual information power；administrative protection

美国1977年“沃伦诉罗伊案”使得美国最早确立了宪法信息隐私权；^[1]德国1983年“人口普查案”第一次提出“信息自决权”这一概念；日本2002年“住基网络诉讼案”将个人信息的保护延伸至信息网络环境下......个人信息保护从无到有，从私法权利上升为公法权利，受到理论界越来越广泛的关注。

一、个人信息行政法保护概述

  （一）个人信息行政法保护的概念

我们所说的个人信息行政法的保护，由行政权力的运用和行政相对人权益两个方面构成，其存在的意义在于调和行政机关在收集和使用个人信息时，与信息主体产生的问题。在“信息大爆炸时代”，个人信息无处不在，公民的个人信息的收集与保存也变得越发轻而易举，正因为这样，行政机关收集、处理个人信息不符合法律规定，造成个人信息滥用的现象层见叠出。

综上可知，加快个人信息行政保护机制的建立和健全已经成为急迫的需求。以往学界大都从民法角度出发探讨个人信息的法律保护问题，殊不知，个人信息保护面临的最大的障碍是“大权在握”的行政机关。个人信息自身的特点决定了行政法这一领域成为个人信息保护必不可少的环节，只有有效的利用行政法来保护个人信息，才能产生令公众满意的法律效应。

   （二）个人信息行政法保护的内容

    个人信息的行政法保护是一个离不开行政权力的运用和行政相对人权利的概念，由此可知，个人信息行政法保护的内容也就自然而然的包括以下两方面内容：

1.个人信息主体的权利

个人信息必须要被合理使用是由其人格属性和财产属性决定的，信息主体能够拥有与之相对应的信息权以达到排除妨害的效果显然是立法保护的目的。

第一，信息决定权。个人信息的支配、控制权是信息主体所当然享有的权利，具有排他性，所以行政机关收集和使用个人信息除法律的特别规定以外，都必须由个人信息的提供者即本人的同意方可进行。可以说信息决定权是基础性的权利，居于首要地位。^[2]

第二，信息知情权。法律赋予了所有被收集信息的主体了解与其个人信息具有相关性的各项信息的权利。如有权知悉自己的个人信息是出于什么目的、被什么机关所征集以及可以采取何种方式获得救济等。

第三，信息更正权。个人信息主体享有信息更正权的法定情形有以下两种：一是行政机关收集个人信息时存在遗漏或者错误的情形；二是经过时间的流逝，以往登记的个人信息早已过时。

第四，信息删除权。个人信息删除权是指依据法律规定，个人信息已经没有必要再保留、再使用，或者个人信息处理机关对个人信息的处理超出特定的目的范围，这种情况下信息主体便依法享有信息删除权。^[3]删除掉的个人信息不得再被使用。

第五，信息救济权。信息救济权是指由于信息处理主体的恶意操作而对个人信息主体的权益造成侵害时，信息主体有权要求其排除妨害并向相关部门作出投诉。

2.个人信息处理主体的义务

个人信息处理者是行政活动中的主动参与者，享有较大的公权力，其需要履行的义务有：

第一，告知义务。行政机关应当直接向信息本人收集所需要的信息，并告知其收集、处理信息的目的、内容以及信息本人因此而享有的权利。警告信息主体此类信息使用过程中可能会出现的不利情形也应当一并告知。

第二，登记义务。这项义务要求个人信息主体在进行收集或使用个人信息活动之前，必须已经向相关部门进行相应的登记，继而取得合法资格。如：行政许可、合法性授权等。

第三，更正义务。对于更正义务可以作这样一个解释，即如果有证据证明，行政机关保存的个人信息，确实存在明显的错误，那么信息主体有要求特定的行政机关对信息进行更正的权利。

第四，保密义务。行政机关的地位和性质决定了其必须严格遵守此项义务。行政机关在没有经过信息主体的同意之下不得将其拥有的个人信息提供给第三方主体，并应当尽其所能地采取合理有效的措施保障个人信息的安全。

  （三）个人信息行政法保护的理论基础

任何法律制度与规则都有其必不可少的理论基础为支撑，而个人信息保护的理论基础应先从隐私权的变化与发展开始，因为个人信息的保护与隐私权有着千丝万缕的联系。

独立的个人是基础，国家的价值远往往被置于个体的自主性之后。每个人都应该有属于自己的私人生活空间，在这个属于自己的空间内，每个人可以毫无顾忌的表达自己内心的真实想法与感受；可以对自己的个人事务作出自己的判断与决断；可以充分得发展自己、升华自己。所以，私人空间是每个个体必需品，同时拥有该空间的具有排他性的支配权，人的隐私不可侵犯。自然法学者也持有“不放弃人格尊严、不侵犯他人法益”的观点，并且认为对人格尊严的保护源于政府的管制和调控。^[4]

德国在1983年的“人口普查法案”的判决中第一次确立了人格权这一概念，为确保个人信息法益免遭侵害，确立了个人尊严权在信息保护领域的法理基础的重要地位。因此，在逻辑上就可以把人格尊严理解为信息保护的基础。德国联邦宪法法院提出了一个影响深远的词汇——信息自决权，称其为个人信息保护的核心精神一点都不为过。依据该法院的释义，信息主体披露自己个人信息的时间、范围等都由其自行决定，不受他人或其他部门的干涉。

二、国内外个人信息行政法保护立法模式

  由于各国的生产力发展状况、各国国情、人文风情的不同，在个人信息保护法方面主要存在欧盟和美国两大模式的分野，同时不可不提的是和我国一样同样是亚洲国家的日本，在关于信息保护的立法方面形成了独一无二的新模式，更具有参考借鉴价值。

  （一）欧盟个人信息保护行政立法

   欧盟主张保障公民的基本人格权益，并且在这个基础上，确立了统一立法的保护模式。在这种模式之下，国家和政府的主导作用得到了最大化的发挥，更加规范的明确了公共领域以及私领域的划分，并确立了以一部法律为中心的基本原则和相应内容。

   1980年，欧洲理事会通过了个人信息数据处理自动化的条约，各个成员国都被要求履行采取措施对自动处理的个人信息进行保护的义务。

   1995年，欧盟“95指令”得以确立，该指令规定了个人信息不受各成员国的限制，可以在成员国之间自由流通，还规定了最低的个人信息保护标准、信息保护机构和信息处理者的义务与信息主体的权利，为欧盟各成员国之间以及公民之间相互交流提供了一套完整的操作步骤，以保障信息交流的自由与安全。依据这项指令，新一轮的修改或制定个人信息保护法的工作拉开序幕，如英国在此期间颁布的《数据保护法》。据此，欧盟的“95指令”不失为一部世界上关于个人信息保护方面极其重要的法律。

   欧盟“95指令”给我国个人信息的行政法保护提供了很大程度上的参考价值，特别是在立法目的和指导思想等方面。我国必须立足于基本国情，确立综合立法保护模式，对行政机关的各种信息处理活动进行合理限制。

  （二）美国个人信息保护行政立法

   美国在个人信息保护立法方面有着自身独到的见解，与欧盟存在很大的区别。的确，美国的个人信息保护立法模式没有一部专门而系统的法律，以美国分散式的立法为特点，与行业自律相结合，划分出公共领域和非公共领域，体现了私法和公法的相互补充。

   1.公共领域的分散立法保护模式

在立法实践方面：美国于1974年颁布了《隐私权法》，这部法律不仅是美国分散立法保护模式的核心体现，也是保护隐私权的基本法。这部法律详细的规定了有关于政府信息的处理行为，包括政府收集个人信息的方式方法、行政机关的义务与责任、政府机关设置、变更有关个人信息记录系统的应当公开的要求，以及对侵害个人信息行为的救济方法，并且设置了个人信息保护调查委员会作为监督机关。^[5]还有一部体现了美国个人信息保护立法情况的法律便是《信息自由法》。该法规定了美国公民有权查阅行政部门信息，保障了信息主体的知情权，一定程度上使信息主体避免了自己的合法权益遭受侵害。

在程序立法方面：美国的规制行政权、保障隐私权方面的立法是注重程序正义的，这一点在《联邦行政程序法》中体现的淋漓极致。具体说来：第一，在信息的采集方面：行政机关收集个人信息、保存、使用和公开个人记录必须符合法律明确规定的手段和程序，如果在行政机关收集个人信息的同时可能存在导致损害被记录者利益的情况，那么这个被收集的信息最好由被收集者本人提供；第二，在行政机关保存和使用个人信息方面，行政机关保存被收集的个人信息必须依职权作出且不超出必要的范围，同时行政机关应当确保被收集的个人信息准确无误、适时完整等。

  2.私领域的行业自律模式

   行业自律模式就是公司等为指导或规制行业行为而制定的规范，是一种示范性的行为模式。行业自律模式的目的是保护网络个人信息安全。当然，美国政府会引导企业进行行业自律，并不是完全的放任自由，因为美国政府只是希望在规制隐私保护时达到一种平衡状态。除了上述特点以外，美国和欧盟最大的不同在于，美国比欧盟更在意营造松弛宽畅的商业环境，将行业规范作为准绳，并与政府的执法保障结合起来，从而达到最初保护隐私权的目的。

  （三）日本个人信息保护行政立法

   众所周知，日本是亚洲国家中立法较早的国家，在借鉴欧盟立法模式和美国立法模式的基础上，结合自身的具体国情，最终形成了一种折中的“统分相结合”的立法模式。

   日本颁布了多部法律来规制个人信息保护，总称为“个人信息保护关联五法”，这五部法都对个人信息保护的基本事宜作了规定。日本并不主张设立专门的管理机构，取而代之是总务大臣，^[6]如果是行政机关，则由该行政机关事前向总务大臣通报相关事宜。除此以外，日本还设置了信息公开和保护审查会，主要负责政府的信息公开和复议的工作，可以就个人信息保护涉及政府信息公开和个人信息保护的复议案件进行咨询。

日本还规定了三种方式来实现个人信息保护的法律救济。第一种是行政救济，即可以依据法律提出审查意见和建议，第二种是“信息公开审查会”，其至始至终都只是担任一个咨询机关的角色，保持中立的态度，该会所作出的任何决策都不具有强制力，由行政机关自行决定信息是否公开、怎样公开。第三种是司法救济，即当事人若对信息公开的处理结果不服，可以向有关法院提起诉讼。

  （四）我国个人信息保护行政立法

有关于我国个人信息保护行政立法的内容，大多数分布在我国的《政府信息公开条例》中。

第一，行政机关负有保密义务。在政府信息公开条例中明确规定行政机关不能对与国家秘密、商业秘密和个人隐私有关的信息。由此看来，行政机关应当对公民的个人信息进行保密，除非涉及重大的国家利益和公共利益。只要公民的个人信息遭到泄露，行政机关便必须对信息主体遭受的损害承担行政责任。

第二，如果行政机关在不得不公开有关国家秘密、商业秘密和个人隐私的个人信息的情况下，应当先取得信息主体的允许，个人信息的公开或不公开完全由信息主体自主选择，否则，行政机关也应承担相应责任。

第三，政府信息公开条例对公民的知情权和更正权也作出了明确规定。法律赋予了所有被收集信息的主体了解与其个人信息具有相关性的各项信息的权利。如有权知悉自己的个人信息是出于什么目的、被什么机关所征集以及可以采取何种方式获得救济等。个人信息主体享有信息更正权的法定情形有以下两种：一是行政机关收集个人信息时存在遗漏或者错误的情形；二是经过时间的流逝，以往登记的个人信息早已过时。

三、我国个人信息行政法保护存在的问题

   目前，我国对个人信息保护行政立法的一切研究只是处于萌芽状态，所以，在个人信息行政保护的层面上存在诸多问题，这些问题能否得到妥善解决，对我国个人信息保护行政立法显得尤为重要。

  （一）个人信息行政保护缺乏宪法基础

随着信息社会的发展，公权力对私人领地的威胁不断加剧，我国现阶段个人信息保护行政立法中一般的侵权立法已经不能适应社会的需要，亟需将个人信息权从私权利转化为公权利。我国关于个人信息行政法保护的一些内容只是零散的分布在宪法之中，并且这些规定是抽象性的规定，并不具体明确，如我国宪法只是笼统的规定人身自由不受侵犯。由此可见，我国宪法连对何为个人信息的宪法层面的定义都没有，也就没有真正意义上的确立个人信息在当今社会的重要性，也就不能从源头上限制政府行政权力，更不能从根本上解决个人信息遭受公权力侵害的问题。

  （二）行政机关收集、使用个人信息原则不明

行政权侵害公民个人信息权的主要方式之一便是行政机关在收集、使用个人信息时缺乏制约其行为的具体原则，具体表现有：

第一，无法定依据收集个人信息。例如，某计生委在没有获得产妇同意，仅仅取得主治医生许可的情况下，拍摄了产妇在医院分娩的镜头用于制作计划生育的宣传片；行政机关为制作市民卡，或者其他种类电子卡时，行政管理并不是该行政行为的目的，从而对信息主体造成侵权。^[7]

第二，私自将个人信息用作他用。擅自将个人信息用于其他用途即虽然收集个人信息的途径合理又合法，但却放弃了收集信息的初衷，未依据特定的目的进行使用。

第三，个人信息与信息公开的冲突。2009年6月，上海开通并使用了“居民经济状况核对系统”，经济适用房和廉租房的申请首次运用到了该系统。通过与其他相关部门建立核对系统，上海市的此核对中心轻而易举的便可得到申请家庭的经济状况资料。经统计，系统成立的半年以来，已经将一万多万份的申请资料提供给了住房管理部门。在上述案例中，上海市政府为了避免暗箱操作，将涉及到的房屋申请家庭的信息公布在网络上，一定程度上保障了房屋分配的公开与公平，保障了公民的知情权。但未经过信息主体同意随意公布其存款账户、纳税记录等隐私，对公民的个人信息权已经造成难以挽回的侵害。由此看来，个人信息权和公众知情权亟需一项明确的标准来界定，只有这样，才能在实现政府信息公开的情况下保障信息主体的权益。

  （三）行政机关收集、使用个人信息程序不规范

我国不像西方国家那样，行政机关在程序方面的关注极其缺乏。我国《行政法和行政诉讼法》虽然对行政程序的合法性作了一些具体规定，但都是零散的、不全面的，并不能对行政程序起到强有效的规制作用。

行政机关常常打着管理和服务的幌子，收集信息无法可依，使用信息超越职权，无法做到行政公开、公正和公平。例如，在行政机关收集、使用公民个人信息时，行政人员往往怠于履行，如告知信息主体收集信息与其个人信息相关资料的义务，未主动出示工作证件表明其身份，未说明收集、使用个人信息的理由等。

并且，行政机关的自由裁量权，随着经济社会迅猛发展，不断扩大，自由裁量权的最大特点便是自主性强，法律规范不能在实体上对其进行明确规定，所以，自由裁量权如何最大限度的受行政程序的限制，引人深思。

   （四）个人信息行政法保护制度不完善

救济往往是保护信息主体合法权益的最后一道屏障，不管政府部门是出于合法目的还是非法目的，只要造成信息主体的权益遭受侵害的事实，就应当赋予信息主体寻求救济的权利。

虽然我国行政法和行政诉讼法规定了行政相对人在遭受行政机关侵害时，可以提起行政复议和行政诉讼，并明确规定了，提起复议和诉讼的与方式，但这并不能满足现阶段公民的需要。我国并没有对公民个人信息遭受侵害时如何明确行政机关的违法责任作出具体性的规定，行政赔偿范围过于狭窄，赔偿标准过低。例如，行政机关掌握着不正确的个人信息，导致其作出侵害行政相对人合法权益的行政决定，此时信息主体应当享有信息更正的权利，若行政机关拒绝更正错误信息并对信息主体造成损害，信息主体可以依照我国的行政法和行政诉讼法提起行政复议和行政诉讼。

四、完善我国个人信息行政法保护的建议

  （一）宪法中明确个人信息权

欧盟确立了统一的立法保护模式，围绕一个中心法律规范发展出相关法律规范；美国对宪法中关于保护公民人格权、自由等条款作出了一系列扩张性解释，把公民的隐私权上升至宪法层面；个人信息的行政法保护在日本的从无到有，从私法权利上升为宪法权利，这对于中国而言，是不得不加以继承与发展的一方面。      

在信息化高速发展、经济全球化的现代社会，仅仅将个人信息权作为私法领域的消极自由权利来加以保护已经远远不能满足信息主体的需求，信息主体希望得到的是公权力可以主动采取个人信息保护措施来保障其合法权益，并将个人信息的保护上升到宪法层次。因为只有这样，才能为个人信息保护的行政立法提供宪法支持，行政机关才能遵循法定界限，信息主体也就能够实现自主有效的控制与自己息息相关的情报,避免遭受公权力的不法侵害。

（二）个人信息行政法保护确立的基本原则

基本原则是每部法律不可或缺的部分，是体现其精神内涵的灵魂，指导个人信息处理的规范。

  1.限制使用原则

限制使用原则是指行政机关必须在合理并明确的目的范围内搜集、处理和利用公民的个人信息。如日本《个人信息法》第4条规定：“行政机关保存的个人信息，必须仅限定在完成该部门负责事务范围内使用。”^[8]

限制使用原则主要包含以下内容：第一，限制使用的核心是在目的的指引下收集个人信息。没有明确的目的性，国家机关坚决不能收集个人信息，将限制使用性以法律的形式加以确立可以保障这一原则的贯彻与落实。第二，保存、处理和利用个人信息也必须要有具体的目的。第三，若原有的信息的使用目的需要变更的，应该明确变更后的目的。限制使用原则存在于整个信息保护过程中，是最为基本的原则。

  2.公开原则

   公开原则即行政机关在行使权利的同时，有义务将信息收集的目的、法律依据、信息的使用等情况公之于众。公开原则是政务公开的必然要求，也在某种程度上维护了公民的知情权。

日本的《个人信息保护法》中设置了信息公开和保护审查会来负责政府的信息公开和复议工作，可以就个人信息保护中所涉及的政府信息公开和个人信息保护的复议案件进行咨询。对于我国而言，日本的做法不乏借鉴意义。行政机关应当充分保障个人信息主体的知情权，这也就要求行政机关公开对收集个人信息的目的、保存个人信息的方式、处理个人信息的目的和方式以及使用个人信息的目的和范围的相应情况，我国应当设立相对应的监督管理机构和咨询机构，让广大公众参与到广泛的监督中来，实现政府公开的透明化，并确保个人信息的完整性和全面性。

3.比例原则

比例原则的内涵在于公权力的手段和行政目的应当有比例控制，不择手段的行为是被绝对禁止的。

是否有必要收集该个人信息是行政机关在进行收集活动时应当首先考虑的问题，对于必要性的衡量有这样一个标准，即只有在执行当下的行政任务时才具有收集的必要性。此外，由于法律法规规定了公共利益、公共目的等例外条款，所以行政机关享有一定的自由裁量权。但是，自由裁量权不能没有限制的随意使用，此时，使用比例原则显得尤为必要。行政主体应该在对个人信息主体的合法权益的干预和行政主体的目的与价值实现之间找到一个平衡点，也就是说行政机关即使依法侵犯了个人信息主体的合法权益，也不可以超过必要的限度。

4.安全保护原则

安全保护原则是指，为了避免个人信息的泄露、损毁和非法使用，行政机关有义务对公民的个人信息采取安全有效的措施加以保护。对个人信息权的保护需要将事中的监督和事后的救济结合起来，如日本在《个人信息保护法》中确立的通报制度和咨询制度等。由于我国现如今并没有一套完整的相关立法体系，安全保护原则具有不可替代的重要性，所以应当设立专门的监督管理机构，对行政机关负责，降低个人信息泄露的风险。

  （三）行政机关收集、使用个人信息程序规制

美国对程序正义的注重体现在《联邦行政程序法》中，这部行政程序法不仅仅规定了收集、使用个人信息的程序，并且对隐私权的保障等重要方面提出了程序性的要求，如美国为了保证《隐私权法》的有效执行，要求信息处理机关必须对个人行使权利的程序作出明文规定。^[9]

从美国行政程序立法来看，对我国最具有借鉴意义的一点便是出台了较为系统全面的行政程序法。没有公正的程序，就没有公正的执法，而公正的程序必须要依附于制度来保障实施。

在信息的收集方面，应当作出如下规定：第一，行政机关应当采用合法的程序收集个人信息；第二，如果行政机关收集信息的活动可能造成对信息主体的侵害，必须由信息主体本人提供该信息；第三，行政机关收集个人信息时必须向信息主体说明其所依据的法律规定，出示证件表明身份并告知信息主体其他相关事项等。

在信息保存和使用方面，应规定以下内容：第一，行政机关保存和使用个人信息必须在职权范围内，并符合收集时的特定目的；第二，保存的个人信息必须安全完整；第三，法院要求强制公开行政机关拥有的个人信息时必须通知信息主体。

  （四）个人信息行政法保护制度的完善

如果说基本原则是我国个人信息行政法保护的基础，那么完善个人信息行政法保护制度是实现个人信息行政法保护的必经之路。

   1.建立个人信息处理许可制度

美国《联邦行政程序法》有这样一项规定：“除法律授权外，机关不得发出、采取或执行传票、报告要求、检查或其他调查行为命令。”^[10]以住宅安全为例，根据特定的建筑物的有关情况认为有检查的必要时，行政机关应当向上级机关申请颁发搜查证，以防止行政权力的滥用。美国的行政许可制度为我国个人信息的行政法保护提供了方向指引。

我国的行政许可虽然确立了监管制度，但是还存在着不足之处。完善个人信息保护的行政许可监管制度，必须做到以下几点：第一，完善信访和举报制度，让公众参与到行政许可的监督中去；第二，加强新闻媒体运用各种媒介手段的监督；第三，加重行政机关工作人员的个人责任，每个人的责任具体化，强化监督机构的检查和管理等。建立完善个人信息许可制度，用它来限制个人信息处理者权利的任意行使，保障公民的个人信息权益不受侵犯。

   2.完善个人信息权利侵害赔偿制度

在个人信息权受到侵害的赔偿上，美国普遍适用的是金钱赔偿原则，包含了对信息主体的精神损害赔偿，对于金钱赔偿的数额，美国法官享有较大的自由裁量权。除此以外，美国法院会在认为有必要时对侵权主体作出惩罚性赔偿的判决。同样的，日本宪法也规定任何人因为公务员的侵权行为遭受损害时，有向国家或者其他公共团体请求赔偿的权利，并且包括以精神损害为中心的非财产损害。

由此，完善我国个人信息行政赔偿制度主要注意以下几方面：

其一，扩大行政赔偿的范围。在行政赔偿的精神损害赔偿方面，我国现阶段只适用于人身自由、生命健康权，并且要求后果严重。其他权利如姓名权、肖像权等也是公民的基本权益，理应得到行政法的保护，若这些权利受到行政侵权，应当获得赔偿。除此以外，行政赔偿应当包含行政不作为的赔偿。在《行政诉讼法》的司法解释中，行政不作为的国家赔偿内容是粗糙的、笼统的，在司法实践中往往并不能够对法院的判决起到主要作用。将行政不作为纳入国家赔偿的范围，主要目的在于将行政机关的隐性作为，更加具体化、规范化和制度化。

其二，提高赔偿标准。行政机关在收集、使用个人信息个人信息时，若侵犯了信息主体的人身自由权，应当区分信息主体不同的实际收入状况，实施多层次的行政赔偿制度；若侵犯了信息主体的申明健康权，应当明确除一些基本费用的赔偿之外的其他费用赔偿，可以包括交通费、后续治疗费、餐补费等。

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